——2012年10月24日在漯河市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第5次會議上

市人大常委會調(diào)研組

市人大常委會：

為有利于市六屆人大常委會第5次會議審議審查2011年度國有土地出讓金管理使用情況，10月11日—15日，市人大常委會副主任田愛華帶領(lǐng)部分市人大常委會委員先后到市城市建設(shè)投資有限公司、市國土局、市財政局進(jìn)行了專題調(diào)研，并召開座談會詳細(xì)聽取了郾城區(qū)、源匯區(qū)、召陵區(qū)以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的專項工作匯報?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、市級財政與相關(guān)國有土地出讓主體之間的財政體制

按照現(xiàn)行的國有土地出讓金收益分配政策，源匯區(qū)劃定“工貿(mào)園區(qū)和行政辦公區(qū)”作為“受益區(qū)”；召陵區(qū)劃定“工業(yè)園區(qū)和行政辦公區(qū)”作為“受益區(qū)”；劃定經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和西城區(qū)全境作為“受益區(qū)”（由于西城區(qū)至今尚未有土地掛牌，本次調(diào)研不再涉及），“受益區(qū)”內(nèi)的國有土地出讓時享有“土地出讓金全額返還”的政策。郾城區(qū)沒有固定的國有土地出讓金收益分配政策，目前主要采取一事一議的方式來確定。市城市建設(shè)投資有限公司所掌控的國有土地出讓后，其凈收益按照市本級財政20%、市城建投公司80%的政策進(jìn)行收益分配。

二、2011年度國有土地出讓金的總體情況

（一）收入情況

2011年市五屆人大六次會議批準(zhǔn)的市級國有土地出讓收入預(yù)算為60130萬元，實際完成268131萬元，是年初預(yù)算的4.46倍，其中：按照土地總價的3%上交省級管理費4355萬元，繳入本級國庫263776萬元。

（二）支出情況

繳入本級國庫收入的支出、安排情況是：

1、計提的各項專項資金23039萬元，其中：按照每平方米9—14.1元計提的“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金”2629萬元；按照土地總價的2%計提的“國有土地收益基金”2959萬元；按照土地總價的3%計提的“廉租住房建設(shè)資金”7348萬元；按照土地出讓凈收益的10%計提的“農(nóng)田水利資金”1441萬元；按照土地出讓凈收益的10%計提的“教育資金”1441萬元；按照扣除省級管理費和土地補償款后土地價款的3%計提的“土地出讓業(yè)務(wù)費”4427萬元；按照每畝2000元計提的“規(guī)劃費”682萬元；按照“受益區(qū)”內(nèi)出讓的住宅和商業(yè)用地土地總價的15%計提的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金”2112萬元。

2、各類支出222892萬元（詳見附表），從支出項目看，主要用于征地和拆遷補償、城市建設(shè)、土地開發(fā)等；分級次看，市本級支出94454萬元，主要用于市城市建設(shè)投資有限公司、土地儲備中心以及安置破產(chǎn)和改制企業(yè)職工；支付源匯區(qū)64308萬元、郾城區(qū)25044萬元，召陵區(qū)36569萬元、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2517萬元。

3、土地出讓凈收益6022萬元，主要用于繳納新增建設(shè)用地有償使用費。

4、跨年度未清算資金11823萬元。

（三）管理和使用情況

市政府財政部門在國有土地出讓金管理和使用過程中，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，加強了資金的使用管理，制定和完善了土地收入清算工作流程，規(guī)范了資金的分配和撥付，提高了財政資金的使用效益，為全市經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)。

一是嚴(yán)格實行基金預(yù)算管理。根據(jù)省政府相關(guān)政策規(guī)定，自2007年12月起，我市的國有土地出讓收入全部繳入地方國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，嚴(yán)格實行“收支兩條線”，并與公共財政預(yù)算一同向市人民代表大會報告，經(jīng)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行。

二是收入征管力度不斷加大。設(shè)立土地出讓收入?yún)R繳專戶，專門辦理土地出讓收入的清算、分解繳庫業(yè)務(wù)；不斷完善土地出讓合同條款，明確土地出讓價款、繳付時間和繳付方式；強化《土地出讓收入專用票據(jù)》管理，認(rèn)真審核每宗土地的位置、類別及性質(zhì)，從而規(guī)范了土地出讓收入的監(jiān)管，確保了土地出讓收入及時足額繳入國庫。

三是不斷完善支出管理，土地出讓金使用效益進(jìn)一步提高。相繼制定出臺了城中村改造、土地整理融資、提取部分土地出讓金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作辦法，為規(guī)范使用土地出讓金、加快我市城市建設(shè)步伐提供了制度保證。2011年，市政府財政部門從土地出讓金中累計安排資金26390萬元，安置了市糧食局、銀海化纖公司、漯河市第一農(nóng)資公司、紅日集團(tuán)、雪森糧油食品有限公司、漯河電廠、亞農(nóng)貿(mào)易公司、中房集團(tuán)、漯河市華棉棉業(yè)、漯河市電力變壓器廠等企業(yè)職工，保障了破產(chǎn)或改制企業(yè)職工利益，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定；安排資金71136萬元，修建了源匯行政新區(qū)、工貿(mào)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、召陵行政新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、開源集團(tuán)等范圍內(nèi)的道路，有力地支持了各區(qū)的快速發(fā)展；安排資金64371萬元，建設(shè)了太行山路、沙河、澧河節(jié)制閘等重點工程，支持了沙澧河二期改造、沿河兩岸拆遷、漯河醫(yī)專專升本征地等，完善了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了我市的城市品位，改善了人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境；安排資金8695萬元，改造了郾城區(qū)前周村、城關(guān)鎮(zhèn)岷山路居委會、北環(huán)路居委會、召陵區(qū)英楊村等城中村，加快了我市新農(nóng)村建設(shè)步伐和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、存在的困難和問題

（一）土地出讓權(quán)相對分散

二次區(qū)劃調(diào)整以來，市轄區(qū)內(nèi)的國有土地出讓權(quán)分散于各區(qū)和一些開發(fā)單位，國有土地出讓主體的多元化，使市本級政府失去了統(tǒng)籌調(diào)配土地的主動權(quán)，既不利于財力的集中，也不利于市區(qū)土地統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）土地出讓收支變化較大，預(yù)算編制很難科學(xué)、準(zhǔn)確

一是地價與國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展悉悉相關(guān)，同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密不可分，也和當(dāng)?shù)卣┑毓?jié)奏有一定的關(guān)聯(lián)，受諸多因素制約，土地價格具有較大的波動性，土地出讓收入無法準(zhǔn)確預(yù)測；二是土地利用計劃下達(dá)時間往往滯后于土地出讓收支預(yù)算編制時間，且下達(dá)的計劃在執(zhí)行時隨時可能發(fā)生變化；三是土地開發(fā)建設(shè)周期較長，核算困難。在此情況下，土地出讓金收支預(yù)算難以準(zhǔn)確編制，在執(zhí)行中也必將出現(xiàn)較大偏差。如：2011年市五屆人大六次會議批準(zhǔn)的市級國有土地出讓收入預(yù)算為60130萬元，實際完成268131萬元，是年初預(yù)算的4.46倍。

（三）市政府對土地的管理不完全到位

市政府對于市轄區(qū)內(nèi)的國有土地未能實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，存在部分國有土地在掛牌之前，其用地單位就自行出資先行征地和開發(fā)，掛牌后還須按規(guī)定繳納全額出讓金（全額出讓金中含有征地、拆遷、開發(fā)費用）的現(xiàn)象，這不僅造成了重復(fù)占用資金、降低了資金使用效益，還致使這部分國有土地的“招牌掛”完全流于形式。

（四）國有土地出讓金征收管理中出臺的政策不規(guī)范、不統(tǒng)一

一是“收益區(qū)”政策不統(tǒng)一。目前，除郾城區(qū)外，源匯區(qū)、召陵區(qū)以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)都劃有一定的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)的國有土地出讓時享有“土地出讓金全額返還”的“收益區(qū)”政策。二是對于“收益區(qū)”以外的國有土地，在多數(shù)情況下市政府也會采取“一事一議”的方式，對區(qū)級財政予以適當(dāng)返還。三是市級財政對各區(qū)的土地出讓金清算政策完全按照政府會議紀(jì)要執(zhí)行，在實際操作過程中，標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一。鑒于上述種種原因，國有土地掛牌出讓以后，各區(qū)級政府在“土地出讓金返還政策”確定之前，即使各項手續(xù)資料齊全，也不會和市級財政進(jìn)行土地清算，致使土地出讓成本不斷擴(kuò)大，有效財力相應(yīng)縮水。

（五）對使用國有土地出讓金的監(jiān)管不到位

由于土地出讓資金的使用權(quán)大部分讓渡給了土地出讓主體或受讓方，因而市級財政很難對資金的使用實施有效監(jiān)管。目前市政府財政部門只能通過后期清算的辦法對土地出讓金的使用情況進(jìn)行事后監(jiān)督，特別是對于征地成本和土地開發(fā)成本的清算，由于缺乏事前參與、事中監(jiān)督和事后審核，造成清算所必需的基礎(chǔ)性材料不齊全，不僅影響了土地收入的清算速度，也極易造成國有土地出讓金的浪費甚至流失。如：2011年度市級財政通過清算補助給各區(qū)和其他土地出讓主體的資金達(dá)200137萬元，對這筆巨額資金的用途和使用效益，市級財政部門沒有實施有效地監(jiān)督檢查，對其經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和存在風(fēng)險也沒有進(jìn)行全面的檢驗評估。

四、意見與建議

（一）將國有土地出讓權(quán)歸位于市本級政府

市本級政府要切實掌控國有土地的一級市場，統(tǒng)一出讓主體，統(tǒng)一審批權(quán)限，統(tǒng)一資金調(diào)配，樹立城市發(fā)展一盤棋思想，集中意志，統(tǒng)籌國有土地出讓，真正以經(jīng)營城市理念管理和建設(shè)城市，做好國有土地出讓這篇大文章。

（二）不斷完善土地出讓收支預(yù)算的編制方法，增強預(yù)算編制的科學(xué)性

要積極開展調(diào)查研究，結(jié)合城市建設(shè)規(guī)劃，及時掌握年度土地供應(yīng)計劃和可供出讓土地的情況，明確土地價格、土地及附屬物征收拆遷補償管理實施標(biāo)準(zhǔn)等，從而進(jìn)一步細(xì)化土地出讓收支基金預(yù)算編制，逐步將土地出讓收入和支出預(yù)算落實到具體地段、地塊，提高土地出讓收支預(yù)決算編制的準(zhǔn)確性。

（三）從嚴(yán)控制土地出讓金使用政策

凡涉及減征、免征或者返還土地出讓金方面的政策出臺，應(yīng)建立包括征收、管理、監(jiān)督等各方共同參與的政策決策制度，實施集體決策，增強政策透明度，避免政策隨意性。同時，調(diào)整、完善和統(tǒng)一現(xiàn)有的土地出讓金收益分配政策，制定《國有土地出讓金收益分配使用辦法》，進(jìn)一步理順和規(guī)范市本級和各區(qū)、各融資平臺的土地收益分配關(guān)系。

（四）加強資金監(jiān)管，規(guī)范使用行為，提高使用效益

全市各級財政部門要加強對國有土地出讓金使用單位日常財務(wù)活動和預(yù)算收支執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，做到預(yù)算細(xì)致全面，清算及時準(zhǔn)確，決算客觀真實，切實把跟蹤問效落到實處，充分發(fā)揮國有土地出讓金支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的作用，提高財政資金的使用效益。

2011年度市本級國有土地出讓金安排情況表